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國家鐵路局將延期掛牌

發布時間:2018年3月17日 長沙公司收購律師  


“國鐵局和中鐵總還沒完全分開,仍然在一起辦公,工作也還是混在一起!8月29日,一位鐵路專家向《財經國家周刊》記者透露,國務院希望國鐵局盡快組建完成,國鐵局和中國鐵路總公司(下稱中鐵總)徹底分開的時間,也越早越好,但實現這些目標,需要做大量復雜的工作,“預計到今年年底,國鐵局能夠初步組建完成就很不錯了!

延期掛牌

2013年3月中旬,根據國務院機構改革和職能轉變方案,將原鐵道部一分為三,組建國鐵局和中鐵總,以及將原鐵道部擬訂鐵路發展規劃等行政職責,劃入交通運輸部。

按照國務院要求,中編辦應于3月底前制定印發“三定”方案,但直到5月15日,中編辦才對外公布《國家鐵路局主要職責內設機構和人員編制規定》(以下簡稱:“三定”方案),這個環節便已經延遲。

此后,曾有媒體預計,國鐵局會在7月底掛牌。然而按照“三定”方案,國鐵局搭建起框架,工作人員基本確認后,國鐵局進一步的組建工作反而變得較為遲緩。國鐵局將設立7個地區鐵路監管局,截至8月底,這項工作尚未展開。

國鐵局的辦公地點,定在位于北京市復興路6號原北京鐵路局院內。北京鐵路局的辦公大院被隔出來一部分,交給國家鐵路局使用。但截至8月底,這些辦公室尚未裝修完畢。

“辦公室問題并不是國鐵局尚未掛牌成立的主因!苯咏鼑F局的人士表示,關鍵是很多已確定要去國鐵局的工作人員,目前還不清楚去后具體該做什么,該如何開展監督管理工作,“而這些內容,現在還在討論之中”。

“預計國鐵局將在今年年底組建完成,并掛牌成立!耙晃粐F局人士向《財經國家周刊》記者表示。

職責劃分尚未清晰

事實上,尚未正式掛牌的國鐵局,已經開始承擔起部分職責。

一位接近國鐵局的人士告訴《財經國家周刊》記者,2013年8月,國際鐵路合作組織會議在哈薩克斯坦召開。按照“三定”方案,國鐵局有開展鐵路政府間有關國際交流合作的職責,國鐵局需要派人參會。而由于現階段開展國際鐵路合作,仍然需要中鐵總去完成,中鐵總也得派人參加。最后,國鐵局和中鐵總都派了人,組成了一個聯合代表團,由國家鐵路局運輸監督管理司一位副司長帶隊參會。

按照“三定”方案,國鐵局還有更多重要職責,包括擬訂鐵路技術標準并監督實施;制定鐵路安全監督管理辦法,并負責鐵路安全生產監督管理;負責擬訂規范鐵路運輸和工程建設市場秩序政策措施,并組織實施等。

由于鐵路系統長期政企不分,在政企分開改革中,哪些是政府職責,應交由國鐵局,哪些是市場職能,應留在企業,仍然尚未梳理界定,國鐵局行使職責所需的大量規范也尚未擬定。

一個例子是,8月29日,高鐵三型板式無砟軌道標準制訂會在北京召開。這項工作涉及原鐵道部科技司、運輸局、建設司、質檢總站和經濟規劃研究院等單位,正在組建中的國家鐵路局和中國鐵路總公司均派人參會。

一位與會專家介紹,過去高鐵標準已經編制了不少,都是由原鐵道部牽頭編制,不分企業標準、行業標準,編制得很細。但這些標準都是中國的科研、鐵建、運營機構多年總結出來的,如果編制過細,國外機構就能輕易掌握技術細節,讓高鐵喪失走出去的談判籌碼。

所以,在會上專家們就提出,政府編訂的行業標準要粗線條一些,企業標準可以盡可能詳細,但該保密的保密。

“國鐵局和中鐵總的人表示會考慮采納!痹撆c會專家透露,“其實,編制這類標準的規則,應該成為國鐵局的規范和制度,以便在開展類似工作時,做到有章可循!

另一方面,交通運輸部的“三定”方案還沒制訂頒布,這也影響了國鐵局組建的進程。

過去,國家沒有制訂綜合運輸規劃的部門,綜合運輸規劃職責由國家發改委承擔,這次機構改革希望將該職責交給交通運輸部。國家發改委是否愿意順利交權,將決定這項工作的進展。

而按照“三定”方案,國鐵局也有參與研究鐵路發展規劃、政策等工作的職責,上級機構的“三定”方案未定,也使國鐵局的相關具體職責難以確定。

也有專家指出,從目前的“三定”方案來看,國鐵局的監管的內容比較窄,應該賦予國鐵局更多職責。

國家發改委綜合運輸研究所研究員劉斌告訴記者,目前,國鐵局的監管職責主要集中在工程、運輸安全領域,在經濟層面的監管則比較弱,但未來國鐵局能否對鐵路行業實施有效經濟監管,卻是能否吸引社會資本進入鐵路的重要一環。

劉斌建議,對鐵路系統的監管,應該涉及鐵路企業是否開展不正當競爭、是否侵害消費者權益、是否展開關聯交易,以及是否存在行業壟斷行為等環節。甚至對于鐵路的造價等問題,都應該賦予國鐵局監管的職責。

此前,有觀察人士指出,中鐵鐵建、中國中鐵等鐵建企業,就一直認為原鐵道部利用自己一家獨大優勢壓低造價,并希望有一個公平機構進行裁決監管。

北京交通大學經濟管理學院教授榮朝和則建議,應該將國家發改委管理鐵路運價的職責交給國鐵局,并且賦予國鐵局監管鐵路企業間業務聯系的職責。

如何監管?

組建國家鐵路局的另一個難題,就是一個副部級的國家局,如何有效監管正部級央企?

行政監管部門和運營企業的關系,是一個具有中國特色的難題,由于中國的很多國企有行政級別,從歐美引入的政府監管理論,在現實中有可能遇到麻煩甚至失效。鐵路改革也是如此。

國家行政學院經濟學部教授時紅秀認為,中國民航局能夠有效監管包括三大國有航企在內的航空公司,中國民航局擁有航線運營支配權,是一個重要原因,民航局以此有效制約航空公司。

但在鐵路改革中,鐵路規劃將主要由交通運輸部負責,建設運營則是中鐵總完成。這意味著,國鐵局作為行業監管部門,將缺少有效的行政手段來制約鐵路企業。

時紅秀認為,要讓政府機構對行業實現有效監管,解決辦法有兩個方向,或是按照行政主導思路,提高政府監管部門級別,但這只是權宜之計;或是真正建立健全相關法律,強化專業執法機構的執法權,讓專業的監管部門執行法律法規,進行政府監管,不存在也無所謂級別的問題。

所以,鐵路改革需要修訂《鐵路法》,以及交通行業的一些相關法律法規,為國鐵局進行有效行業監管,提供法律依據,F行的《鐵路法》于1991年頒布施行,是在政企不分的傳統體制下制定的,更多體現當時鐵路體制的訴求,目前形勢發生變化,體制改革已經走到了法律的前面。

劉斌認為,國鐵局和中鐵總最終將建立起監管與被監管關系。政府監管并不一定非要拿某項行政權力,來制約監管對象。受監管的行業,只要企業進入,就必須滿足監管要求,否則就有可能被清除出市場,單位級別不應該影響這種監管關系。

也有專家提醒,國鐵局應該研究電監會建立又被撤銷的案例,從中吸取教訓,避免重蹈覆轍。

電網公司與鐵路企業相似,都是網絡型企業,隨著規模增加,邊際成本遞減,所以都會努力追求規模效應,電力企業做大后話語權很大,導致多元化的電力市場難以形成,電監會實際上是“無市可監”。同時,電力項目審核權、電價定價權在國家發改委,電監會被實質性架空進而邊緣化,最終在本輪機構改革中被取消。

監管真空已現

鐵路政企分開改革,既要面臨利益調整,也必須面對體制機制變革,更多新問題也隨之顯現。

比如,在鐵道部被拆分過程中,鐵路建設方面已經出現監管真空。

一位中國鐵建人士介紹,中鐵總對自己的鐵路建設項目,工程質量監督一天都沒有停下來,安全監管沒有弱化。

問題在于,原來地方鐵路、鐵路專用線建設,是由鐵道部委托各鐵路局進行質量監管,但在鐵路改革后,對這些鐵路的監管卻出現了空窗期。

一家內蒙古民營企業的管理人員告訴《財經國家周刊》記者,當地有多條民資參與的地方鐵路將逐步竣工,但這些鐵路建設期間的質量誰來監管?建成竣工驗收該履行何種手續?

投資企業不清楚,只能咨詢地方鐵路局,但鐵路局說,現在自己已經是企業了,只負責監管自己的鐵路,別人的不管。他們只能又打報告,咨詢自治區發改委鐵路辦公室。

2012年9月,內蒙古自治區頒布實施了《內蒙古自治區地方鐵路建設項目竣工驗收實施意見》,能解決竣工驗收的問題,但對于質量監管,自治區鐵路辦也暫時找不到解決辦法,只能在今年8月,組織人員赴東三省考察學習經驗。

考察發現,遼寧省2004年就以政府令的形式頒布了《遼寧省地方鐵路管理暫行辦法》,而吉林省2006年已經頒布了經省人大通過的《吉林省地方鐵路條例》。

有了這些先例,內蒙古鐵路辦也準備在2013年年底前,出臺一個地方鐵路管理辦法。但又有人建議說,應該等國鐵局的相關監督管理辦法出臺,再出臺地方鐵路管理辦法,否則有可能會出現政策沖突。這讓自治區鐵路辦左右為難起來。

事實上,不僅地方鐵路建設方面出現了監管真空,一些業內人士對未來地區鐵路監管局的監管能力也感到擔憂。

根據“三定”方案,國鐵局下設沈陽、上海、廣州等7個地區鐵路監督管理局,每局行政編制50名。業內人士預計,地區監管局將重點負責轄區內鐵路工程建設安全監督管理工作。

問題是,在原鐵道部時期,18個鐵路局都設有工程質量監督站,每站至少都有數十人,隸屬于鐵道部質監總站,但人事關系在地方鐵路局。而未來每個地區鐵路監管局編制只有50人,卻要輻射更大的片區。業內人士擔心,這些人根本忙不過來,安全監管工作可能出現弱化,“所以,地區監管局未來的工作方式也還在討論,職責如果太多跟本就實現不了!

國鐵局可能已經意識到了這個問題。該局雖然尚未組建完成,便已經擴容。

接近國鐵局的人士介紹,按照國務院此前的“三定”方案,并未提出在北京設立地區鐵路監管局,但現在,國鐵局將在北京設立辦事處,這個辦事處有30多人的編制,辦公地點與國鐵局相同,其職責與其他7個地方鐵路監管局職責相同,主要負責華北地區鐵路系統的監督管理工作。(來源:財經國家新聞網)




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